Author(s): Mortágua, Mariana Rodrigues
Date: 2011
Persistent ID: http://hdl.handle.net/10071/3511
Origin: Repositório ISCTE
Subject(s): State-owned banks; Government ownership; State intervention; CGD Caixa Geral de Depósitos; Banco; Propriedade pública; Intervenção do estado
The public ownership of Caixa Geral de Depósitos (CGD), the biggest Portuguese commercial bank, has been a topic of controversy in the last 20 years. While public ownership is sometimes presented as both a source of competitive distortions in the banking industry and an instrument for the promotion of specific interest groups, its stabilizing role during the recent period of financial distress is hardly debatable. This dissertation intends to discuss the role of CGD as a State-owned bank in the context of the recent financial and economic crisis (2007-2011) by comparing its lending practices with the ones followed by private banks in Portugal. Evidence suggests that CGD played a counter cyclical role in the Portuguese economy by increasing its lending activity between 2007 and 2011, whereas all other private banks decreased their credit supply. Although Caixa might have benefited from special financing conditions from 2007 to 2009, after that moment the increase in Caixa‟s activity was mainly due to state capital injections. Therefore, the increase in CGD credit amounts during the period of crisis may reflect Caixa‟s political orientation towards other goals rather than profitability, such as the aggregate economic activity.
O debate, académico e político, em torno da existência de bancos públicos tem sido, ao longo dos anos, envolto em considerável controvérsia. Tal debate insere-se no âmbito de uma outra discussão, mais geral, sobre a intervenção do Estado na economia e, em particular, nos sistema financeiros. Apesar da controvérsia, o consenso estabelecido a partir dos anos 70 parece ter privilegiado a perspectiva mais “liberal”, que encara a actuação dos bancos públicos (e da intervenção do Estado) enquanto fonte de ineficiência e de distorção das regras concorrenciais do mercado livre. A recente crise financeira, que teve início em 2007 e que perdura até hoje, contribuiu, de certa forma, para uma alteração deste consenso, criando as condições para uma nova discussão acerca da pertinência da existência de bancos públicos. O principal argumento, apresentando por aqueles que defendem a criação e manutenção da propriedade pública de determinados bancos, prende-se, sobretudo, com o papel contra-cíclico que os bancos públicos podem desempenhar em períodos de crises financeiras e económicas. Perante uma crise de confiança generalizada nos mercados financeiros internacionais, as instituições financeiras tenderão a restringir a oferta de crédito (e outros activos líquidos) nos mercados, contribuindo para uma diminuição drástica da liquidez disponível. A sua própria preferência pela liquidez poderá assim conduzir a uma crise de liquidez nos mercados financeiros, limitando os recursos disponíveis que permitem o financiamento da actividade bancária. A preferência pela liquidez por parte de cada banco individual, em conjunto com a dificuldade em obter recursos nos mercados financeiros (devido à preferência pela liquidez das restantes instituições) conduzirá assim a uma diminuição do crédito disponível na economia, com graves consequências para o investimento, a actividade económica e o emprego. Desta forma, a existência de um Banco Público que, por decisão política, contrarie a sua própria preferência pela liquidez e aumente a oferta de crédito, quer a outras instituições financeiras, quer a empresas e famílias, poderá contribuir para amortecer os efeitos da crise financeira e económica. Esta actuação só é possível porque, ao contrário dos bancos privados, a natureza dos bancos públicos permite a internalização, não só de objectivos individuais – como o lucro –, mas também dos resultados agregados da actividade bancária – os níveis de emprego ou de crescimento económico.Por outro lado, os argumentos contra a existência e actuação dos bancos públicos centram-se em dois pontos principais. O primeiro diz respeito à ineficiente alocação de recursos que resultará, necessariamente, de uma intervenção do Estado no sistema financeiro (por via da alteração dos preços de equilíbrio). O segundo prende-se com a inevitável “partidarização” que resulta do controlo governamental sobre instituições de mercado. No caso de um banco público, seria de esperar então que o crédito concedido obedecesse a lógicas, outras, que não a rentabilidade e eficiência dos investimentos, como a corrupção ou a protecção política de determinados interesses económicos. A presente dissertação propõem-se a revisitar os argumentos a favor e contra a existência de bancos públicos, a partir do papel desempenhado pela Caixa Geral de Depósitos (CGD), o banco totalmente detido pelo Estado Português, na recente crise. A questão à qual se pretende dar resposta é, desta forma, a seguinte: “Teve, a CGD, através da sua politica de crédito, um papel contra-cíclico na economia portuguesa durante a recente crise financeira e económica?” Para avaliar o papel desempenhado pela Caixa, analisar-se-ão os dados disponíveis respeitantes à oferta de crédito dos cinco principais bancos a operar em Portugal – CGD, Millenium BCP, Banco Espírito Santo, Banco Português de Investimento e Banco Santander Totta – no sentido de confirmar ou infirmar a principal hipótese de partida: a de que a Caixa Geral de Depósitos, ao contrário dos bancos privados, manteve (ou aumentou) o nível financiamento à economia (famílias e empresas) durante a crise. A análise dos dados disponíveis permite confirmar esta hipótese. De facto, a CGD foi o único banco, entre as cinco instituições em análise, a aumentar o montante total de crédito concedido no período entre 2007 e 2011. A presente dissertação está dividida em três partes principais. A primeira parte aborda os principais debates teóricos em torno da intervenção do Estado na economia, a partir de três perspectivas: (i) a perspectiva neoclássica, centrada nos modelos de repressão financeira de Shaw (1973) e Mckinnon (1973) e na Hipótese dos Mercados Eficientes desenvolvida por Fama (1965); (ii) a perspectiva neo-keynesiana das “falhas de mercado”, baseada no trabalho desenvolvido por Stiglitz (1994); (iii) a perspectiva pós-keynesiana, centrada nos trabalhos de Keynes (2008), Minsky (1982, 1992) e Hermann (2000). A parte I inclui ainda a discussão das principais referências bibliográficas em torno da questão da existência de bancos públicos, bem como os principais estudos empíricos sobre o tema. A segunda parte respeita à análise empírica do papel da Caixa Geral de Depósitos na recente crise e está dividida em seis secções. A primeira secção introduz; a segunda procura abordar os principais aspectos metodológicos e caracterizar brevemente o sistema bancário português; a terceira analisa os efeitos da crise financeira no mercado de crédito em Portugal, de forma a determinar se 1) se verificou de facto uma diminuição do crédito à economia, e 2) se essa diminuição no crédito se deve a factores do lado da procura ou da oferta de crédito; a quarta secção analisa as políticas de crédito dos cinco principais bancos a operar em Portugal, com o objectivo de identificar diferenças nos padrões de crédito da Caixa Geral de Depósitos em relação aos restantes bancos privados; a quinta secção analisa as principais variáveis do balanço dos bancos em estudo no sentido de concluir sobre as razões, de ordem financeira ou outra, que justificam o comportamento diferenciado da CGD no que diz respeito à política de crédito; a sexta e última secção da segunda parte resume as principais evidências empíricas. A terceira parte apresenta as principais considerações relativamente à questão de partida, que resultam da confrontação entre, por um lado, as principais conclusões do debate teórico em torno da existência e intervenção de bancos públicos e, por outro, da realidade acerca do caso Português.
