Publicação
Parcerias público-privadas em Portugal: accountability, modelos e motivações subjacentes
| Resumo: | Num cenário de evolução dos paradigmas de Estado e de transformação da governação pública, as Parcerias Público-Privadas (PPP) têm vindo a afirmar-se crescentemente em Portugal. Entendidas genericamente como formas de colaboração entre atores públicos e privados, as PPP encerram em si diversas modalidades que assumem expressão em diversos setores de atividade. No âmbito desta pesquisa, assumimos a destrinça essencial entre PPP contratuais e colaborativas, procurando saber se têm gerado as condições que lhes garantem uma boa implementação e corresponder com as exigências de accountability pública. Nesse sentido, colocámos os seguintes objetivos específicos para a pesquisa: (a) perceber as motivações para a celebração das PPP; (b) identificar as diferenças dos modelos contratual e colaborativo de PPP; (c) conhecer os fatores que são críticos para uma boa decisão e implementação das PPP; (d) aferir o mérito atual das PPP estudadas; (e) saber que mecanismos de accountability estão a ser usados nas PPP; e (f) avaliar a eficácia da utilização destes mecanismos perante a exigência de prestação de contas públicas. O trabalho foi prosseguido com base num modelo teórico-concetual desenvolvido a partir da revisão da literatura de caráter interdisciplinar. A literatura destacou os diferentes entendimentos sobre o conceito das PPP, mas discute-se se as PPP contratuais terão inerente o caráter de parceria. O balanço efetuado à realização das PPP revela graves deficiências iniciais, pelo que continuam pertinentes a ponderação dos fatores críticos para o sucesso e a avaliação dos projetos de PPP, tendo por referência a sua complexidade técnica e aplicação no contexto da governação, onde se requer o cumprimento do interesse público. O tema da accountability nas PPP não está ainda suficientemente explorado, mas reconhece-lhes diversas caraterísticas que a tornam particularmente difícil, com possibilidade de défice no exercício das suas funções democrática, legal e de desempenho. O design de pesquisa assumiu-se como qualitativo, de tipo semi-indutivo e semi-interpretativo, com pretensões de explorar, conhecer e explicar o nosso objeto de estudo, as PPP. Para o efeito, recorremos a quatro estudos de caso que envolveram diversos setores de atividade e níveis de Administração Pública (Estado e municípios). Deste modo, selecionámos duas PPP contratuais, uma do setor das infraestruturas rodoviárias (Concessão Grande Lisboa) e outra das águas, saneamento e resíduos (Águas de Cascais), e duas PPP colaborativas, uma do setor da regeneração urbana (PRU Bairro Padre Cruz) e outra das águas, saneamento e resíduos (FAGAR). As duas PPP do setor das águas foram utilizadas numa perspetiva comparada e as duas restantes foram analisadas individualmente. A análise e discussão dos resultados levou-nos a concluir que os aspetos financeiros parecem constituir o móbil fundamental para a celebração das PPP, embora se procure justificá-las com base no interesse público decorrente da prestação do bem ou serviço público. As duas PPP contratuais espelham bem o conceito do ponto de vista do desenho institucional, mas o mesmo não acontece com as duas PPP colaborativas. Deste modo, a FAGAR assemelha-se a uma PPP de tipo contratual e falta paridade entre os parceiros na PRU Bairro Padre Cruz. Os fatores críticos identificados na literatura revelaram-se importantes nos nossos estudos de caso. Salientamos os aspetos pré-contratuais, a boa definição do contrato e o modelo de gestão e acompanhamento nas PPP contratuais. Nas PPP colaborativas, revela-se muito importante a paridade e amplo envolvimento dos atores, a confiança e a liderança na relação, a qual se pretende bastante interativa. Ao nível do mérito, dois casos afiguram-se, neste momento, mais duvidosos: a Concessão Grande Lisboa e a FAGAR. Depois de um início atribulado, os parceiros da Concessão Águas de Cascais conseguiram estabelecer uma boa relação, pelo que o futuro se perspetiva como positivo, ainda que o parceiro privado esteja em via de pedir um reequilíbrio da concessão. Da PRU Bairro Padre Cruz, a única em fase de conclusão, é feito um balanço geral positivo, embora se reconheça que não foi conseguida na sua plenitude. Pudemos observar a existência de uma multiplicidade de mecanismos de accountability nas PPP estudadas, combinando mecanismos verticais tradicionais, com outros de natureza mais horizontal ou diagonal. Desta forma, identificámos mecanismos de tipo administrativo, político, legal, profissional e social, embora nem todos com a mesma relevância. Apesar da existência da multiplicidade de meios, persiste um défice na accountability efetuada. A accountability administrativa assume alguma complexidade, mas com margem de progressão e melhoria, face às lacunas existentes (especialmente graves no caso dos transportes). Ao nível político, observa-se que existe prestação de contas insuficiente do Governo ou Câmara Municipal para as Assembleias da República e Municipal. Ainda assim, a legitimidade parece ser maior nos casos municipais. Durante muito tempo o tema ficou para lá das preocupações dos cidadãos. Face à complexidade inerente às PPP e a um nível de transparência abaixo do desejado, a accountability social saiu prejudicada. O trabalho do Tribunal de Contas, em prol da legalidade, é de destacar na accountability legal. Por último, pareceu faltar, muitas vezes, a suficiente autonomia à accountability profissional. Existe, concretamente, dificuldade de proceder a investigações científicas independentes, face aos obstáculos para o acesso completo à informação. |
|---|---|
| Autores principais: | Firmino, Sandra Isabel Rasteiro |
| Assunto: | Ciências Sociais::Outras Ciências Sociais |
| Ano: | 2015 |
| País: | Portugal |
| Tipo de documento: | tese de doutoramento |
| Tipo de acesso: | acesso aberto |
| Instituição associada: | Universidade do Minho |
| Idioma: | português |
| Origem: | RepositóriUM - Universidade do Minho |
| Resumo: | Num cenário de evolução dos paradigmas de Estado e de transformação da governação pública, as Parcerias Público-Privadas (PPP) têm vindo a afirmar-se crescentemente em Portugal. Entendidas genericamente como formas de colaboração entre atores públicos e privados, as PPP encerram em si diversas modalidades que assumem expressão em diversos setores de atividade. No âmbito desta pesquisa, assumimos a destrinça essencial entre PPP contratuais e colaborativas, procurando saber se têm gerado as condições que lhes garantem uma boa implementação e corresponder com as exigências de accountability pública. Nesse sentido, colocámos os seguintes objetivos específicos para a pesquisa: (a) perceber as motivações para a celebração das PPP; (b) identificar as diferenças dos modelos contratual e colaborativo de PPP; (c) conhecer os fatores que são críticos para uma boa decisão e implementação das PPP; (d) aferir o mérito atual das PPP estudadas; (e) saber que mecanismos de accountability estão a ser usados nas PPP; e (f) avaliar a eficácia da utilização destes mecanismos perante a exigência de prestação de contas públicas. O trabalho foi prosseguido com base num modelo teórico-concetual desenvolvido a partir da revisão da literatura de caráter interdisciplinar. A literatura destacou os diferentes entendimentos sobre o conceito das PPP, mas discute-se se as PPP contratuais terão inerente o caráter de parceria. O balanço efetuado à realização das PPP revela graves deficiências iniciais, pelo que continuam pertinentes a ponderação dos fatores críticos para o sucesso e a avaliação dos projetos de PPP, tendo por referência a sua complexidade técnica e aplicação no contexto da governação, onde se requer o cumprimento do interesse público. O tema da accountability nas PPP não está ainda suficientemente explorado, mas reconhece-lhes diversas caraterísticas que a tornam particularmente difícil, com possibilidade de défice no exercício das suas funções democrática, legal e de desempenho. O design de pesquisa assumiu-se como qualitativo, de tipo semi-indutivo e semi-interpretativo, com pretensões de explorar, conhecer e explicar o nosso objeto de estudo, as PPP. Para o efeito, recorremos a quatro estudos de caso que envolveram diversos setores de atividade e níveis de Administração Pública (Estado e municípios). Deste modo, selecionámos duas PPP contratuais, uma do setor das infraestruturas rodoviárias (Concessão Grande Lisboa) e outra das águas, saneamento e resíduos (Águas de Cascais), e duas PPP colaborativas, uma do setor da regeneração urbana (PRU Bairro Padre Cruz) e outra das águas, saneamento e resíduos (FAGAR). As duas PPP do setor das águas foram utilizadas numa perspetiva comparada e as duas restantes foram analisadas individualmente. A análise e discussão dos resultados levou-nos a concluir que os aspetos financeiros parecem constituir o móbil fundamental para a celebração das PPP, embora se procure justificá-las com base no interesse público decorrente da prestação do bem ou serviço público. As duas PPP contratuais espelham bem o conceito do ponto de vista do desenho institucional, mas o mesmo não acontece com as duas PPP colaborativas. Deste modo, a FAGAR assemelha-se a uma PPP de tipo contratual e falta paridade entre os parceiros na PRU Bairro Padre Cruz. Os fatores críticos identificados na literatura revelaram-se importantes nos nossos estudos de caso. Salientamos os aspetos pré-contratuais, a boa definição do contrato e o modelo de gestão e acompanhamento nas PPP contratuais. Nas PPP colaborativas, revela-se muito importante a paridade e amplo envolvimento dos atores, a confiança e a liderança na relação, a qual se pretende bastante interativa. Ao nível do mérito, dois casos afiguram-se, neste momento, mais duvidosos: a Concessão Grande Lisboa e a FAGAR. Depois de um início atribulado, os parceiros da Concessão Águas de Cascais conseguiram estabelecer uma boa relação, pelo que o futuro se perspetiva como positivo, ainda que o parceiro privado esteja em via de pedir um reequilíbrio da concessão. Da PRU Bairro Padre Cruz, a única em fase de conclusão, é feito um balanço geral positivo, embora se reconheça que não foi conseguida na sua plenitude. Pudemos observar a existência de uma multiplicidade de mecanismos de accountability nas PPP estudadas, combinando mecanismos verticais tradicionais, com outros de natureza mais horizontal ou diagonal. Desta forma, identificámos mecanismos de tipo administrativo, político, legal, profissional e social, embora nem todos com a mesma relevância. Apesar da existência da multiplicidade de meios, persiste um défice na accountability efetuada. A accountability administrativa assume alguma complexidade, mas com margem de progressão e melhoria, face às lacunas existentes (especialmente graves no caso dos transportes). Ao nível político, observa-se que existe prestação de contas insuficiente do Governo ou Câmara Municipal para as Assembleias da República e Municipal. Ainda assim, a legitimidade parece ser maior nos casos municipais. Durante muito tempo o tema ficou para lá das preocupações dos cidadãos. Face à complexidade inerente às PPP e a um nível de transparência abaixo do desejado, a accountability social saiu prejudicada. O trabalho do Tribunal de Contas, em prol da legalidade, é de destacar na accountability legal. Por último, pareceu faltar, muitas vezes, a suficiente autonomia à accountability profissional. Existe, concretamente, dificuldade de proceder a investigações científicas independentes, face aos obstáculos para o acesso completo à informação. |
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